トランプ次期政権下で取られ得る関税政策（米国）
実現可能性と法的根拠

2024年11月の米国大統領選挙は、共和党のドナルド・トランプ前大統領が勝利した。2025年1月、大統領に4年ぶりに返り咲く。1期目で複数の関税政策を実行したトランプ氏は選挙期間中、さらなる関税政策の必要性を繰り返し訴えていた。在米日系企業からは、いつから関税が賦課されるのか、どの国からの輸入が対象になるのか、どういった品目が対象になるか、など懸念の声が多数聞かれる。現時点でこれらを正確に予測することは不可能に近いが、法的根拠に照らすことで、大まかながら、実現可能性や実行する際のスケジュールを推測できる。本稿では、トランプ政権1期目で利用された1962年通商拡大法232条と1974年通商法301条、そして2期目で利用されるとの指摘が多い国際緊急経済権限法（IEEPA）を基に、トランプ新政権下で取られ得る関税政策の実現可能性や優先順位、発動までのスケジュールを考察する。

新たな関税導入を示唆する共和党の政策綱領

2024年7月に発表された事実上の選挙公約となる共和党の政策綱領では、関税政策が2つ記載されている。1つは、全世界からの輸入に一律10～20％の関税を課すベースライン関税（注1）、もう1つは、米国へ輸出する国が課している関税率と同じ関税率を米国輸入時にも課すトランプ互恵通商法だ（注2）。これらに加え、トランプ氏は選挙期間中、中国に対する追加関税率を60％にする、メキシコからの自動車輸入の関税率を200％以上にする、米国から製造拠点を移す特定企業に対して200％の関税を賦課する、などとも発言した。さらに選挙後の2024年11月25日には、フェンタニルをはじめとする麻薬や不法移民の流入を理由として、メキシコとカナダに25％の関税を課すよう就任初日（2025年1月20日）に大統領令で指示する、中国に対して既存の追加関税に加えてさらに10％の上乗せ関税を課す、と発表した。原則として、米国で通商は、憲法上、連邦議会が所管しているが、一部の関税措置については、過去に成立した法律を基に大統領に権限委譲されている（表参照）。そのため、条件次第では大統領権限で賦課することが可能だ（注3）。実際にトランプ政権1期目では、大統領権限を基に追加関税が賦課されている。

出所：米国政府発表資料や議会調査局（CRS）などから作成

調査期間が必要な232条と301条

トランプ政権1期目で取られた関税政策は大きく2つある（注4）。1つは、1962年通商拡大法232条に基づく鉄鋼・アルミニウム製品に対する追加関税だ。232条は、ある製品の輸入が米国の安全保障を損なう恐れがあると商務省が判断した場合に、当該輸入を是正するための措置を取る権限を大統領に与えている。2018年3月以降、232条に基づき、原則として全ての国からの輸入に対して、鉄鋼製品に25％、アルミニウム製品に10％の関税が課されている（注5）。もう1つは、1974年通商法301条に基づく、中国原産品に対する追加関税だ（注6）。301条は、外国の通商慣行が貿易協定に違反している場合や、不合理・差別的である場合に、大統領の指示に従って米国通商代表部（USTR）に輸入制限措置を発動する権限を与えている。2018年7月以降、関税分類番号（HTSコード）8桁ベースで1万品目以上の中国原産品に対して、7.5～25％の追加関税が賦課されている。これらトランプ政権下で取られた追加関税措置には、調査期間が必要という特徴がある。232条の下では、商務省による270日以内の調査が、301条の下では、追加関税賦課などの一方的措置を行う場合、USTRによる12カ月以内の調査が必要になる（図1参照）。

図1：232条（左）と301条（右）の調査スケジュール

図1：PDF版を見る(199KB)

出所：CRSや米国政府発表資料などを基に作成

つまり、これら法律を基に関税を賦課しようとする場合、実際には数カ月単位の期間が必要となる。トランプ政権1期目では、232条に基づく鉄鋼・アルミニウム製品に対する追加関税の賦課は、就任から1年2カ月、調査開始からは12カ月を要した。同様に301条では、就任から1年6カ月、調査開始から11カ月を要した（図2参照）。301条に基づく対中追加関税はその後、2018年8月に第2弾、9月に第3弾、2019年9月に第4弾と追加されていった。

図2：トランプ政権1期目における232条および301条に基づく関税賦課のスケジュール

図2：PDF版を見る(215KB)

出所：米国政府発表資料などから作成

なお、調査期間はあくまで法律で定められた上限日数であり、必ずしも期間を目一杯使う必要はない。トランプ政権2期目では、トランプ氏による解任を恐れ、調査を担当する省庁の長官が、調査期間を可能な限り短縮させる可能性が指摘されている（注7）。ただしそれでも、これら法律を基にして関税を賦課する場合、一定の手続きを経る必要があるため、関税を賦課すると表明してから数カ月間は時間を要すると考えられる。

調査期間が必要ないIEEPA

一方で、調査による決定を待たずに、大統領権限によって関税を賦課できる法律がある。国際緊急経済権限法（IEEPA）だ。トランプ政権1期目でUSTR代表を務めたロバート・ライトハイザー氏を筆頭に、IEEPAを根拠に賦課できるとの指摘が複数みられる（注8）。

議会調査局（CRS）によると（注9）、IEEPAは大統領に対して、経済取引を管理するために広範な権限を与えている。具体的には（1）外国為替取引などの調査、規制、禁止、（2）買収や輸出入などの調査、規制、無効化、禁止、（3）外国もしくは外国人による武力攻撃を受けている場合などに米国にある当該国などの財産没収、などの権限を与えている（注10）。措置発動前の調査は求められておらず、大統領が国家の緊急事態を宣言することでこれら措置を発動できるため、大統領が迅速に関税を賦課する根拠になり得る。また、リチャード・ニクソン大統領が1971年に、対敵通商法（TWEA）を利用して、国際収支の悪化を理由に米国への全輸入品に10％の課徴金を課したことも、IEEPAがベースライン関税の根拠になるとの指摘を後押しする（注11）。IEEPAはTWEAの後継法であるためだ。実際に当時、輸入業者が大統領には輸入課徴金を課す権限はないとして訴訟を起こしたが、連邦関税・特許控訴裁判所は、「（TWEAが）大統領に、戦争時または国家緊急時に限り、輸入を制限する権限を委任していることは明白」と判断し、大統領による関税賦課を認容した（注12）。

ただし、実際に追加関税を課すためにIEEPAを利用した大統領はまだいない。権限の発動には条件があるためだ。大統領はまず、国家緊急事態法（NEA）に基づき、「米国の国家安全保障、外交政策、経済に対する、その原因の全部または大部分が米国国外にある異常かつ特別な脅威に対処すべき」緊急事態の存在を宣言する。その際、NEAは大統領に対し、緊急事態を宣言する布告を直ちに連邦議会に送付し、連邦官報に公表することを義務付けている。緊急事態は、1年ごとの更新が必要で、期日までに、継続する旨を公表し議会に通知しなければ、自動的に終了する（注13）。またIEEPAは、大統領に対して、権限を行使する前に議会との協議を義務付けている。さらに、大統領がIEEPAを基に措置を発動する場合は、（1）権限行使が必要となった状況、（2）それらの状況が、米国の国家安全保障、外交政策、経済に対する異常かつ特別な脅威であると考える理由、（3）それらの状況に対処するために行使される権限および措置、（4）大統領がそれらの状況に対処するために措置が必要であると考える理由、（5）権限が行使される対象国とその理由、について議会へ直ちに報告することを定めている。加えて大統領は、権限が行使されている間は、6カ月間隔で少なくとも1回、IEEPAに基づき実施された措置を議会に報告しなければならない。

CRSによると、これまでの大統領はこれら報告義務などを嫌い、国家安全保障を理由とした追加関税の賦課においては、調査期間はあるものの報告義務のない232条の利用に頼ってきた。なお、トランプ氏はIEEPAを基に関税賦課を実行しようとしたことがある。大統領だった2019年5月30日に、メキシコからの不法移民を問題視し、メキシコからの全ての輸入品に対し、IEEPAに基づき同年6月10日以降、5％の追加関税を課し、不法移民問題が改善しない場合には、追加関税率を引き上げると発表した（注14）。ただし、追加関税が賦課される直前の6月7日に、メキシコと不法移民対策に向けた交渉で合意したとして、関税賦課は「無期限延期」すると決定した。

ほとんどの提案は大統領権限で発動可能か

これまでの議論を踏まえ、冒頭のトランプ氏が掲げる関税政策の実現可能性やスケジュールをまとめると、次のとおり整理できる。まずベースライン関税については、ニクソン大統領が国際収支の悪化を理由に全ての輸入品に対して10％の輸入課徴金を課したように、緊急事態の宣言の仕方次第で、IEEPAを基に実行可能と考えられる（注15）。調査期間もないため、比較的早期に実行可能だ。既述のトランプ政権1期目のメキシコの例では、IEEPAを基に関税を発動すると発表した日から、実際に関税を賦課しようとした日まで、2週間もなかった。中国に対する追加関税率の60％への引き上げ、あるいは、現行の追加関税率への10％上乗せといった、既存の301条の枠組み内の変更については、既にトランプ政権、バイデン政権双方で実績がある。パブリックコメントを募集するといった手続きを経たとしても、新たな調査期間を必要としないため、こちらも比較的早期に実現可能だろう。また、メキシコからの自動車輸入に対する200％以上の追加関税についても、安全保障上の脅威と判断することで、232条またはIEEPAを利用して可能と考えられる。232条を利用する場合は、既述のとおり、数カ月間の調査期間が必要となる。実際に、トランプ政権1期目では、232条を基に自動車・同部品に対して、安全保障上の脅威を理由に追加関税の賦課が検討されていた。当時の商務省は、自動車輸入の拡大を安全保障上の課題として認識することは根拠に乏しいとの批判を米国内で受けながらも、自動車輸入の拡大を安全保障上の危機と認定した。最終的にトランプ氏は、米国内産業界や諸外国からの反発にあい、追加関税賦課といった措置は取らなかった（注16）。だが、長期化する米中対立、新型コロナウイルス感染拡大によるサプライチェーンの途絶などを経て、米国では近年、通常の経済活動を営めないことも安全保障上の危機として捉えられるようになり、当時よりも、自動車輸入の拡大を安全保障上の危機として許容する土壌はできていると考えられる。そのほか、メキシコとカナダに対するフェンタニルや不法移民流入を理由とした25％の追加関税についても、IEEPAを基に緊急事態を宣言することで関税賦課は可能となろう。メキシコとカナダとは、米国・メキシコ・カナダ協定（USMCA）を締結しており、USMCAの原産地規則を満たしている米国への輸出は、多くの品目で無税となる。ただ、USMCAの第32条2項「不可欠な安全保障」は、「いずれかの当事者が、国際的な平和または安全保障の維持または回復、または自国の不可欠な安全保障上の利益の保護に関する義務の履行のために必要と考える措置の適用」を妨げてはならないと規定している。よって、仮にメキシコとカナダに追加関税を賦課する場合は、緊急事態を宣言するとともに、USMCAの同条項を利用するものと考えられる（注17）。なお米国は、WTOの紛争解決機関においても、安全保障を理由に追加関税を賦課できるとしている。米国は232条による追加関税がWTO違反とするパネル裁定に対し、関税および貿易に関する一般協定（GATT）第21条の安全保障例外で正当化されるとの主張を崩していない。

一方で、これらに比べると、米国から製造拠点を移す特定企業に対する200％の関税賦課は、実現不可能とは言い切れないものの、「安全保障上の危機」と認定するには根拠が弱いと考えられる。また、トランプ互恵通商法については、共和党の政策綱領の時点から、「新たな法案」として記載されているため、議会での一定の審議の時間が必要と考えられる。2025年1月から始まる次期議会では、上下両院で共に共和党が多数派を占めるため、トランプ氏にとって政策を実現できる有利な状況ではあるが、いずれも同党と民主党の議席数は僅差で（注18）、特に上院では、フィリバスター（議事妨害）を抑え込むためのクローチャー（討論終結）決議に必要な60議席に達していない。従って、これらの関税措置は実現できたとしても、一定の政治的リソースが必要になると考えられることから、まずは大統領権限で発動可能なベースライン関税や対中追加関税率の引き上げなどに着手すると考えらえる。

早期の発動優先か、譲歩を引き出すディールを優先か

現時点では、トランプ氏が、どのタイミングで何の法律を根拠に、どのような関税政策を実行に移すのかについては推測の域を出ない。仮にトランプ氏が早期の関税賦課を望めば、就任から間もなく、IEEPAを基に実行に移すだろう。他方で、関税はトランプ氏にとって交渉材料の手段との見方もある。この見方に立てば、232条や301条による高関税を示唆して調査を開始し、調査期間内に相手国から譲歩を引き出すような状況も考えられる。商務長官に指名されたハワード・ラトニック氏は、232条にこそ言及しなかったものの、実際にこうした趣旨の発言を過去にメディアのインタビューで述べている（注19）。

新たな関税政策の詳細を正確に予測することは難しいが、トランプ氏が目玉政策の1つである減税を実現するため、代替財源に関税収入を充てると述べていること、WTOの紛争解決機関が機能不全に陥っていること、などから何らか新しい関税政策が導入される可能性は高いといえよう（注20）。本稿で考察したとおり、大統領に移譲されている広範な権限に基づいて関税賦課は可能と考えられることから、発動に向けた実際的な課題は、高い関税によって負担を被ることになる米国内産業界からの反発に対し、トランプ氏がどう応えるかが大きいのかもしれない（注21）。

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注1：

政策綱領ではベースライン関税と記載されているが、ユニバーサル関税と言われることもある。

注2：

共和党の政策綱領を基にしたトランプ氏の政策は、2024年8月9日付地域・分析レポート「2024年共和党政策綱領、トランプ政策の実現可能性は（米国）」、2024年9月6日付地域・分析レポート「2024年米大統領選、ハリス民主党とトランプ共和党の政策綱領比較」参照。

注3：

大統領に権限が委譲されている関税措置については、2024年4月4日付地域・分析レポート「米大統領選『もしトラ』の先を踏まえた冷静な分析を」参照。

注4：

本稿で触れていない、トランプ政権1期目での主な関税措置には、1974年通商法201条に基づく、大型洗濯機（2018年1月29日付ビジネス短信参照）、太陽光パネル（2018年1月30日付ビジネス短信参照）に対するセーフガード措置の発動がある。セーフガード措置はWTO協定で認められている救済措置。発動には、ある製品の輸入が急増して輸入国の産業に重大な損害を与えている実質的な要因になっていることなどを認定するための調査期間が必要となる。

注5：

現在、日本やEU加盟国などに対しては、関税割当や適用除外などの措置が取られている。

注6：

2024年6月18日付地域・分析レポート「301条対中追加関税の見直し結果と今後の展望（米国）」参照。

注7：

Warren Maruyama, Lyric Galvin, and William Alan Reinsch, “Making Tariffs Great Again: Does President Trump Have Legal Authority to Implement New Tariffs on U.S. Trading Partners and China?”, Center for Strategic & International Studies (CSIS), October 10, 2024 .

注8：

Charlie Savage, Jonathan Swan and Maggie Haberman, “A New Tax on Imports and a Split From China: Trump’s 2025 Trade Agenda”, New York Times,  December 26, 2023.

注9：

Christopher A. Casey, Jennifer K. Elsea and Dianne E. Rennack, “The International Emergency Economic Powers Act: Origins, Evolution, and Use”,  Congressional Research Service (CRS), January 30, 2024. （1.71MB）

注10：

IEEPAは大統領に対して、本文中に記載した内容以外にも、非常に広範な権限を与えている。なおCRS（2024）は、IEEPAは大統領に広範な権限を与えていることから、議会はIEEPAが適切かどうかを検討する必要があると指摘している。また、大統領による緊急事態の延長も形骸化しているとの指摘もある。

注11：

CSIS（2024）。

注12：

Christopher A. Casey, “The International Emergency Economic Powers Act (IEEPA) and Tariffs: Historical Background and Key Issues”, CRS, November 13, 2024.（539KB）

注13：

緊急事態はそのほか、大統領による決定や議会による共同決議によっても終了できる。

注14：

トランプ氏は、関税率を2019年7月1日から10％、8月1日から15％、9月1日から20％、10月1日には25％に引き上げると述べていた。

注15：

IEEPAを基にした関税発動事例がないことから、大統領が発動できる関税措置については、解釈が分かれている。例えば、ベースライン関税は、1974年通商法122条の方が適切という指摘もある。次の論考を参照。川瀬剛志、「『関税男』トランプは本当に関税を引き上げるか（11月28日追記）」、経済産業研究所（RIETI）、2024年11月28日。

注16：

2021年7月13日付ビジネス短信参照。

注17：

Hannah Monicken, “Trump pledges new tariffs on Mexico, Canada, China to curb migration, drugs”, Inside U.S. Trade, November 25, 2024.

注18：

CNNによると、11月25日時点で、上院は共和党が53議席に対して、民主党は47議席となっている。下院は共和党が219議席に対し、民主党は213議席、残り3議席はまだ結果が判明していない。

注19：

CNBCでの2024年9月16日のインタビュー。

注20：

関税政策導入の可能性については、前述の2024年8月9日付地域・分析レポート「2024年共和党政策綱領、トランプ政策の実現可能性は（米国）」参照。

注21：

全米外国貿易評議会（NFTC）や、全米アパレル・履物協会（AAFA）、全米小売業協会（NRF）などは、関税による米国経済への悪影響を懸念している。一方で、情報通信業界など、トランプ次期政権の規制緩和に期待する声もある。