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コロナ禍による図書館休館問題を受け、文化庁はいま著作権法第31条 図書館等での権利制限規定を見直す検討を進めています。「図書館の本、スマホで閲覧可能に」という報道に喜ぶ声や、出版関係者が「民業圧迫だ」と反発している報道もあります。実際のところ、いまどのような制度になっていて、どのように改正されようとしているのでしょうか？ まだ報告書が確定していない段階ではありますが、現時点での状況について解説します。
【目次】
デジタル化・ネットワーク化に対応できていなかった
まず前提として、著作権法には「私的使用」「引用」「学校の授業」「非営利無償の貸与」など、著作権者に無断で利用できる権利制限規定がいくつもあります。そのうちの1つが、第31条「図書館等における複製等」です。
複写サービスはFAXやメールが違法
この図書館での権利制限規定は以前から、デジタル化・ネットワーク化に対応できていない部分があると指摘されていました。図書館が所蔵している資料は、著作権者に無断で複写してもらうことができます（第31条1項1号：以下、複写サービス）。ところが利用者がこの複写物を受け取るには、その図書館まで行って直接手渡しされるか、郵送してもらうしかありません。
というのは、第31条1項の条文は著作物の「複製」行為に限定されているからです。不特定多数の求めに応じたFAXやメールなどは「公衆送信」にあたるため、公衆送信権に抵触します。つまり現行法では、図書館からコピーを郵送するのは合法なのに、FAXやメールなどで送るのは違法という状態になっています。
入手困難資料のデジタル送信は館内限定利用
図書館送信は、現行法では国立国会図書館から承認を受けた館内でのみ利用可能です。現在、全国1236館が対応しています（2020年11月2日時点）。「国立国会図書館デジタルコレクション」で検索すると「国立国会図書館/図書館送信限定」と黄色いアイコンで表示される資料は、この図書館送信に参加している館まで行けば、閲覧や一部分の複写が可能です（※閲覧のみ対応の館もある）。
そこへ襲いかかったコロナ禍
そう、つまり複写サービスも図書館送信も、基本的には「図書館まで行けば」利用できるものなのです（※郵送複写サービスに対応している図書館もあるが、職員が図書館へ行けない状況下であればもちろん利用できない）。そこへ襲いかかったのが、いまなお猛威を振るう新型コロナウイルスです。感染症拡大防止のため、図書館は次々と休館になりました。
筆者も3月後半の時点で、依頼原稿を書くための参考資料を求め、まだ開いている図書館を探してさまよう事態に陥りました（※参考：当時書いたコラム）。saveMLAKの調査によると、緊急事態宣言下の5月前半ピーク時には、休館率はなんと90％以上になっていたのです。このことは、過去の知見や事象を調べて書く論文や記事、書かれた内容を確認する校閲といった仕事に、多大な影響を与えました。
「複写サービス」と「図書館送信」の2つの制度が見直されている
こういった状況を踏まえ、知的財産戦略本部は「知的財産推進計画2020（PDF）」に、図書館での権利制限規定をデジタル化・ネットワーク化に対応したものとすることを「短期的に結論を得るべき課題」として明記しました。それを受けて文化庁は年度内に一定の結論を出すべく、文化審議会著作権分科会 法制度小委員会に「図書館関係の権利制限規定の在り方に関するワーキングチーム（以下、ワーキングチーム）」を設置、大急ぎで著作権法改正の検討を進めてきました。
つまりこのワーキングチームで見直しが図られているのは、これまで述べてきた「複写サービス」（第31条1項1号）と「図書館送信」（第31条3項）の2つなのです。各種報道やその反響を見ていると、この2つを混同していたり、どちらかだけだと思い込んでいる方々が、出版社や図書館関係者でも多いようです。同じ図書館に関係することではありますが、少し違う2つの制度が見直されていることをまず認識しておく必要があるでしょう。
端的に言えば、複写サービスをFAXやメール（公衆送信）にも対応できるようにすること、そして、これまで図書館まで行かないと閲覧できなかった入手困難資料デジタル版をインターネット上で閲覧可能にすること、この2つが検討されているというわけです。
「スマホで閲覧」はミスリード
ワーキングチームでの議論を受け、朝日新聞は11月6日に「図書館の本、スマホで閲覧可能に 文化庁が法改正検討」という記事を配信しました。筆者もワーキングチームでの議論をずっと傍聴してきたのですが、「さすがにこの見出しはミスリードだ」と感じました。
この見出しを読んだら、Amazon Kindleや楽天Koboなどの電子書店で売ってるような「リフロー型」の電子書籍が、図書館からタダで借りられるようになる――と、勘違いしませんか？ でも、もしこの複写サービスや図書館送信がスマホで閲覧できるようになったら、どのような使用感となるでしょう？
スマホで「閲覧」できても「読む」のは至難の業
もちろんピンチアウトで拡大表示はできますが、「本を読む」体験とはほど遠いことになることがわかるでしょう。仮に複写サービスで、PDFをメールで送ってもらえるようになったとしても、「図書館の本、スマホで閲覧」はこのような体験なのです。iPad Pro 12.9インチでの表示なら実用に耐えますが、それでもA5版見開きの実物より少し小さいくらいになります。
見開きではなく1ページなら……と思うかもしれませんが、実際に図書館資料をコピー機でスキャンする際には、A5版以下なら見開きになってしまうでしょう。無料のAdobe Readerでは、PDFの1ページを2ページに分割するような編集はできません（※有償のAdobe Acrobatなら可能）から、表示の縦横を変更し、ピンチアウトで拡大した状態でスクロールさせながら閲覧……これで長時間読むのは、正直厳しいです。
国立国会図書館デジタルコレクションのモバイル表示も同様
つまり現時点でもすでに、どういう体験になるか試すことができるのです。国立国会図書館デジタルコレクションは、検索画面はモバイル非対応ですが、閲覧画面はモバイル対応済みです。とはいえ、元の版サイズとディスプレイサイズの乖離は大きいため、スマホで表示するとこのような画面になります。PDFと同様、ピンチアウトの拡大にも対応していますが、これを「読む」のは相当な忍耐力が必要です。
こういう体験をすると、「リフロー型」の電子書籍がどれだけスマホで読みやすい形に最適化されたものなのかを再確認できます。版面が固定されておらず、ディスプレイのサイズに合わせてテキストが流し込まれ、文字サイズも任意に変更できるわけですから。
複写サービスの「一部分」要件
また、複写サービスには法律上、「公表された著作物の一部分」という要件があります。「一部分」は「少なくとも半分を超えない」ものと解釈されています。2012年に制定された全国公共図書館協議会「公立図書館における複写サービスガイドライン（PDF）」には、「複数の短編、論文等から構成される書籍は、個々の作品・論文をもって、一つの著作物として扱う」といった取り決めがあります。つまり「図書館の本、スマホで閲覧（ただし最大でも半分まで）」ということなのです。
例えば短い論文などでも、図書館では半分までしか複写してもらえないのが現状です（※これは図書館送信の複写も同様）（※追記：「発行後相当期間を経過した定期刊行物に掲載された個々の著作物」は全部複写可能です）。俳句は1句で一つの著作物なので、17文字の半分を超えないとなると、複写できるのは8文字まで。これは「スマホで閲覧」とか以前に、あまりに不合理です。このことから、ワーキングチームでも見直すべきではという意見がでていました。
「複写サービス」と「図書館送信」は、対象範囲が異なる
ところで、複写サービスと図書館送信は、対象となる資料の範囲が大きく異なります。複写サービスには、「調査研究の用に供するため」という目的要件と、前述の「一部分」という量の制限があります。しかし、図書館が所蔵している資料であれば、最近出たばかりの本であろうと、最大半分までなら複写してもらえます。
しかし図書館送信には、「一般に入手することが困難な図書館資料」という要件があります。どういう状態であれば入手困難か？ というのは、著作権者・出版者団体などの関係機関で構成される「資料デジタル化及び利用に係る関係者協議会」で、かなり厳格に定義されています。
図書館送信は、オンデマンド出版や電子書籍で販売されていれば対象外
2012年制定の「国立国会図書館のデジタル化資料の図書館等への限定送信に関する合意事項（PDF）」によると、入手困難な資料とは「流通在庫（出版者、書店等の市場）がなく、かつ商業的に電子配信されていない等、一般的に図書館等において購入が困難である資料」とされています。つまり、オンデマンド出版や電子書籍で販売していれば、入手可能とみなされ図書館送信の対象外になるのです。
市場へ流通させるために「重版が必要」ならハードルは高いですが、データを書店に預け、注文に応じて1部単位から印刷製本するオンデマンド出版や、データそのものを提供する電子書籍であれば、入手可能な状態にするためのコストを比較的抑えることが可能です。恐らくこれは、過去の出版物の復刻も含めた、電子出版物の点数増加、すなわち「電子化率向上」への圧となるでしょう。
国立国会図書館での資料のデジタル化は前述のとおり、そもそも資料の滅失や汚損を避けることが目的なのと、予算の都合もあり、古いものから順に取り組まれています。現時点で、江戸期以前の古典籍や「明治期以降、1968年までに受け入れた図書」「明治期以降に刊行された雑誌（刊行後5年以上経過したもの）」、博士論文などとなっています。また、マンガは「電子書籍市場に及ぼす影響に鑑み、取扱いを留保」されています。
なお、今後の予算については山田太郎参議院議員などの問題提起により、自由民主党 政務調査会から衆参議長に2000年以前に出版された図書など約165万点を5年以内に電子化する予算増強の提言申し入れが行われています。
電子書店で購入できるのは、2019年の新刊でも約3分の1
近年では電子化率が高まりつつありますが、それでも出版年が2017年のタイトルで29.6％、2018年で31.2％、2019年で33.2％です。つまり、2019年に商業出版された紙の新刊のうち、一般向け電子書店で購入できるのは約3分の1である、という現状は踏まえておく必要があるでしょう。調査方法など詳細は、「日本における電子書籍化の現状（2020年版）――国立国会図書館所蔵資料の電子化率調査」をご参照ください。（※なお、図書館向けには電子図書館サービス「Maruzen eBook Library」で約7万点が提供されており、電子書店とはラインアップがあまり重複していないようなので、トータルの電子化率はもう少し高くなる）
図書館送信には厳格な除外手続きもある
また、図書館送信の対象を入手困難な資料に限定するため、➀国立国会図書館による入手可能性調査、②著作権者・出版社による事前除外手続き、③送信開始後に新たな出版計画が生じた場合などの事後除外手続き（オプトアウト）の、3段階の除外手続きが行われています。
事前・事後の除外基準は、前述の市場流通に加え「おおむね3か月を目安として流通予定であること」を含みます。また、著作権等管理事業者により管理されている場合、著作者から送信利用の停止の要請があった場合、出版者から経済的利益以外の正当な理由（人権侵害や個人情報保護等）により送信利用の停止の要請があった場合も、除外されることになっています。
これにより、国立国会図書館でデジタル化された資料の総提供数は約269万点ですが、インターネットで誰でも閲覧できる形で公開されているのは54万点、図書館送信の対象が150万点、そして国立国会図書館内限定が65万点、という状態になっています。
流通在庫がないのに図書館へ課せられた厳しい条件
さて、ここまであえて「入手困難資料」という言い方をしてきましたが、現行法の条文には「絶版その他これに準ずる理由により一般に入手することが困難な図書館資料」と書かれており、その略称は「絶版等資料」です。実はこれ、ワーキングチームでのヒアリングで、日本漫画家協会の赤松健氏からの指摘により言い方を変えています。
その趣旨は、「『絶版』という法律用語と一般の認識はズレている。品切重版未定という業界慣習もある。『絶版』という言葉を用いると、変な誤解をされて炎上する恐れがある」というもの。この意見にはワーキングチームも賛同し、結果、報告書案などでも従来の略称である「絶版等資料」を用いず、便宜上「入手困難資料」と呼ぶようになりました。
品切重版未定――考えれば考えるほど謎の概念です。本が市場に流通していない状態であれば、厳密に言えば「出版義務違反」でしょう。ところが出版権設定契約というのは自動更新されるため、著者から言い出さなければいつまでも出版社に権利が残る形になっています。出版社によっては、在庫はまだ残っているけど対外的には「品切重版未定」という言い方をする場合もあるようで、個々の事情もいろいろあるようです。
そういう状態であるにも関わらず、厳格な除外手続きを経て図書館送信の対象になったあとでさえまだ、図書館には厳しい条件が課せられています。端末は職員の目の届く場所に設置すること。図書館送信が利用できるのは、その図書館の登録利用者であること。国立国会図書館デジタルコレクションへのログインは、不特定多数の来館者が利用できないよう、閲覧申込みのつど職員が行い、利用後にはブラウザを終了すること。ブラウザキャッシュは自動削除の設定にしておくこと。複写は職員が行うこと。複写記録を1年間残すこと（個人情報を除く）――などです。
「図書館送信」という呼称は消える？
図書館送信は現時点でもこういった厳格な運用ルールが適用されているため、ワーキングチームの報告書（案）でも「将来の電子出版市場（潜在的市場）や権利者の利益等に悪影響を与えない形での厳格な運用が担保」されていることから、送信先を各家庭等へと拡大しつつ、ひとまず補償金制度は導入しないという結論が出ています。
送信先図書館に課せられていた厳しい条件が、各家庭への配信へ拡大した結果どうなるか？ という点に関しては、今後の関係者協議を注視しておく必要があると思っています。市場に流通していない資料であれば、権利者に経済的な不利益は発生しませんが、経済的不利益以外の部分で「勝手に利用されるのは嫌だ」という話になるかもしれません1［追記：本稿執筆時点では同一性保持権を念頭に「嫌だと言える権利（著作者人格権）もありますから」と記述しましたが、スキャンした版面画像にトリミングなど手が加えられている（同一性が保持されていない）状態になっていないと権利行使できない可能性が高いと思われるため、削除・修正します。］。
ところでこれ、送信先が各家庭等へと拡大されたら、もう「図書館向けデジタル化資料送信サービス（図書館送信）」という呼称は実態に合わない、という話になりますよね。「登録利用者向けデジタル化資料送信」といったところでしょうか？ あるいは対象が「入手困難資料」であることを明示するため、「入手困難資料デジタル化送信」などとしたほうがいいかもしれません。
「複写サービス」には補償金制度が適用される予定
話を複写サービスに戻します。入手困難資料のデジタル送信とは異なり、複写サービスの公衆送信への拡大（FAXやメールなど）には、経済的不利益が発生する可能性があることから、ワーキングチームでは補償金制度の早期導入が検討されました。サービスの利便性を高めるぶん、権利者にはお金で還元する、というわけです。
これは、コロナ禍対応ですでに今年度から動いている（※ただし前倒し施行により暫定で1年間だけ無償）「授業目的公衆送信補償金制度」を踏襲し、指定管理団体に図書館の設置者が補償金を払えば、複写サービスの公衆送信が無許諾で可能になる、という制度になるようです。
なお、複写サービスは通常、有料です。館によって料金は異なるようですが、国立国会図書館の遠隔複写だと、普通のA4白黒コピーで1ページ25.3円（税込）かかります。仮にA5版で300ページの本を上限の半分、見開きで複写してもらうと1900円くらいかかります。おおむね「元の本を買った方が安い」感じです。これを物理コピーではなくデジタル送信に変えたとしても、複写の手間は同じようにかかるので、利用者の手数料負担は不可避でしょう。
筆者は、これはもしかしたら将来的に、図書館での貸出に対し権利者へ補償を行う「公共貸与権」の導入への足がかりになるかもしれない、という期待を抱いています。指定管理団体に補償金を払うスキームができてしまえば、あとはその応用で拡げていけば良いだけですから。権利者に正当な対価を還元することは、新たな創作を生む力となります。実現して欲しいものです。
なお、ワーキングチームでは「図書館等」の範囲に学校図書館を含めたほうがいいのでは、という意見も出ていましたが、これは政令（著作権法施行令）の話なので、法改正のような国会での審議採決を必要としないことから、報告書案でも「まとめ」で触れられるに留められていました。筆者も関係者にヒアリングしていますが、さすがに本稿も長くなりすぎているため、別稿にてお届けしたいと思います。
参考リンク
図書館関係の権利制限規定の在り方に関するワーキングチーム
非常に勉強になりましたが、2点疑問があります。
一つは、よく読めば書籍に載っている論文のことだとわかりありますが、一般の読者は図書と逐次刊行物の区別がそんなについていないでしょうから、雑誌に載っている論文も半分以下しか複写できないのかと捉えてしまう可能性があるのではないでしょうか。著作物の半分以下という解釈があくまで図書に対するものであることは強調しておく必要があると思います。
もう一点は、著作人格権の理解です。「市場に流通していない資料であれば、権利者に経済的な不利益は発生しませんが、経済的不利益以外の部分で「勝手に利用されるのは嫌だ」と言える権利（著作者人格権）も」あると書かれていますが、公表権の問題を論じているのでしょうか。もしそのように捉えているのならば、市場に流通している著作物＝公表された著作物ということになり、著作権上の定義とは異なることなるのではないでしょうか。市場に流通していないということは、必ずしも非公表の著作物たる根拠にはならないはずです。
もしかすると、それ以外の著作人格権について想定されているかもしれませんが、私には読み解けず、どのような権利に基づくものなのか、ご教示いただきたいと思います。